反思国家应急体系 南中国大雪灾暴露出的问题

　　作者:南方周末记者 苏永通 发自北京

　　从1月上旬开始，南中国发生罕见自然灾害，中国的灾难应急模式在经历巨大考验后暴露出哪些问题？有哪些需要总结之处？

　　早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　但此次雪灾所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，如果说“九八抗洪”，中国面对单一事件时尚可应付，此次面对复杂事件，我们的应急体制，包括治理模式都有值得反思之处。

　　本报就此话题专访了突发事件应对法起草专家组成员。

　　●莫纪宏(中国社会科学院法学研究所研究员，突发事件应对法起草专家组成员)

　　●莫于川 (中国人民大学法学院教授，突发事件应对法起草专家组成员)

　　政府反应慢的原因

　　南方周末：冰雪1月10日起突袭南中国，但半个多月后才开始全国统一协调的救灾行动，有人认为政府反应迟缓，如何看这个时间差？

　　莫纪宏：政府应急反应基本是符合要求的。这次雪灾是五十年一遇。政府的反应慢是因为情况变化太快，一月中旬，有些地方还在赞叹瑞雪兆丰年。但并不是说没有教训，比如地方政府没能对大雪成灾有预期，而5个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，又不包括雪灾。

　　这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出常规外，还包括遇到春运，两者叠加就把消极影响扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响。尽管是两种以上低级别的突发事件，如果同时发生，可能就会导致预警级别的提高。

　　南方周末：此次雪灾是否可启动国家层面的一级预警响应机制？

　　莫纪宏：实事求是地说，此次突发事件的紧急程度，足以启动国家层面的一级预警响应机制。

　　我们目前的预案是分级的，最初我们的考虑是突发事件程度不一，小的事件可在特定区域解决。而国家级预案的启动要涉及两个以上的省份。这样的分类对不对？这次看起来是有问题的。地域上划清楚了，但严重性是容易交叉的。

　　比如：是不是省级应急预案到了一级预警状态，才足以启动国家级四级预警响 应机制？这都没说清楚。对于每个能启动预案的主体而言，如何启动预案，存在很大的模糊区域。地方要不要启动还好说，省市县同时启动都没事。问题是中央一启动就是大事。

　　国家级预案，什么时候适用，怎么启动，立法时也不是很有数。所以这次感觉反应慢了，可能有这个原因。

　　“法律没太派上用场”

　　南方周末：去年11月1日，突发事件应对法开始实施。由于SARS等突发事件的教训，大家对这部法律充满期待。但从此次抗击雪灾来看，这部法律发挥的作用似乎不大？

　　莫纪宏：此次雪灾中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。当然，突发性事件发生时，无论是否有预案，都需要依靠强有力的行政管理机制来加以保障。

　　中国现有的一元化的党政决策体制和中央地方关系，很适合救灾。比如这一体制整合力量及时、有效，容易解决矛盾。在此次救灾中，法律和预案只起到一些补充细化的作用，法律没太派上用场，给人有点“两张皮”的感觉。

　　但这不应成为常态，灾害来了，如果平常工作不做好，什么准备都没有，再强有力的领导出面也很费劲，基础工作做好了，领导出面就事半功倍。

　　南方周末：但大家之所以期待法律发挥作用就是担心，如果没有足够的敏感度察觉到事件的危害性，不引起足够重视，后果会很糟糕。

　　莫纪宏：从法律角度看，政府总理到哪，实际上，具体的法律就可以在哪发挥作用。总理到现场，实际上已经是国家层面的一级响应了。不过，也要总结经验教训，能让省级政府更好地分担，不要轻易启动国家级预案。

　　南方周末：我们目前的抗击雪灾应急机制与1998年抗洪相比，有很大不同吗？

　　莫纪宏：抗洪时还没形成系统的应急概念。而现在，大家的抗灾意识明显加强了。大家都知道，要防患于未然，按法律解决问题，按一些事先做好的方案来做。救灾行动也比以前规范多了，以前只是临时抓，各部门、各单位、社会组织和公民个人在救灾应急中的法律义务、职责都不是很清晰。

　　南方周末：有人认为，半军事化或者军事化的救灾机制可能更能奏效，怎么看？

　　莫纪宏：军队主要起救援作用。军队管理与地方管理是两套体制，涉及军事安全，很复杂。现在和平时期还好，主要还是要依靠日常的应急力量，先动用警察，不行再找军队。坦克能压多少冰？还是要多依靠日常的应急手段。

　　是否该问责

　　南方周末：我们从SARS后开始建立的国家应急体系，现在处于什么样的发展阶段？当务之急是什么？

　　莫纪宏：制度框架基本建成，还需要细化，把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，要使应急工作常规化，要让政府和公众坦然应对突发事件。同样是大雪，江苏省的准备工作就做得比较好。而有个别省份就差一点。平常没有英雄，抗洪救灾的时候就有英雄了，平时做好了，根本就不需要英雄。

　　南方周末：许多干部在抗灾中尽职尽责，但也有人要问，你平时工作哪去了，灾后是否应启动问责机制？

　　莫于川：平时多流汗，战时少流血。基础性工作做得不够，这次暴露出这个问题了。按照应急法、应急预案的标准，在常态无突发事件下，有关主管部门或者政府首长要下决心，集中人财物力、人才编制，做好基础性工作。但这些建设很难马上见成效，这涉及干部考核机制问题。至于问责机制，该表彰的要表彰，该批评的要批评，也应找出平时的责任。

　　莫纪宏：预防、监测、预报，平时工作做得怎样，不好检验。除非偷工减料，玩忽职守，故意破坏应急预防工作，一般情况下不好将法律责任机制简单化。像有些地方，领导刚上任几天就遇到重大突发事件，如果因工作失职被免职，实际上也很难真正起到应有的惩戒和教育作用。

　　南方周末：信息不畅是SARS时最重要的教训之一。这次信息披露情况如何？

　　莫于川：和2003年SARS相比好很多。但也出现一些问题。比如新华社记者到某省某部门采访被认为是“添乱”，而1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，也与各方发布通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。

　　是否应成立应急部？

　　南方周末：有一种批评认为，由于地方政府与中央部门出现不同声音，导致民工大量涌入广州站，在救灾中，中央与地方、部门之间的关系非常重要，应怎样协调？

　　莫纪宏：广东、浙江鼓励民工留下来过年，是很好的措施。但后来不少人又回来了，这个问题比较复杂。中央与地方启动的应急机制应该协调，否则形成的不是合力，而是斥力。我们现在的行政层级管理体制，下级不行就找上一级。关键问题是，有时候没必要让领导人来，我们体制的矛盾在于，省长部长有矛盾时，只有总理出面才能解决。

　　南方周末：目前我们应急的组织机制是怎样的？

　　莫纪宏：以部门为主，比如抗震救灾的指挥部设在国家地震局，关键的时候总理去，由他来协调。

　　以雪灾为例，涉及范围这么大，谁来管？怎么做？都抓瞎了。假如地震来了，马上就能启动，防震减灾的指挥部就在地震局系统，大家都知道该谁管。而这雪灾归谁管？气象局管吗？谁也不知道。这更证明要有预案。没预案，工作就被动。

　　此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题。

　　南方周末：从中央到各地，纷纷成立了应急办，它能发挥怎样的作用？

　　莫纪宏：实际上，雪灾应该由应急办管，但各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

　　我国目前正在推进的“大部委制改革”思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑成立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”(或者“应急部”)，克服目前在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低的弊端。

　　而由于机构改革的复杂性，建议将各级应急办公室或机构改为实体性的应急指挥机构，统一行使各项应急指挥职权，一旦有灾，不论发生在何时、何地，依靠统一集中的应急指挥系统立即投入应急救灾活动，第一时间内将突发事件控制在萌芽状态，提高应急工作效率。

　　如果战争来临会怎样

　　南方周末：最近有外刊指出，中国雪灾处理过程凸显出中国严重缺乏处理重大自然灾害危机的经验，因而判断大陆缺乏对台湾军事摊牌的应变能力，你怎么看？

　　莫纪宏：这个判断其实是不对的。打仗是打仗的事情。这次真正因雪灾造成的压力没这么大，主要是春运造成的。不过，国外的关注值得我们注意和加以研究。

　　南方周末：但值得思考的是，在现有应急体制下，如果有更严重的灾害，我们有没有办法去应对？

　　莫纪宏：按我们现有的体制，完全有能力应对一般性常规的灾害。洪水、SARS都顶过去了。

　　现在不能随意进行战争宣传，否则会导致实际应对战争能力降低，这些问题需要加以研究。今后怎样进一步完善动员制度，进一步提高国家安全度。我们现在搞经济建设，不可能经常性地演习战争应急状态，只能是战争爆发后，通过一个适应期来尽快适应应急活动的要求。

　　南方周末：这次雪灾的情况，是否可进入紧急状态？广州站最多几十万人，个别地方也曾引发小规模混乱。

　　莫纪宏：最开始，我们是按紧急状态法来立法的，后来分为突发事件应对法和紧急状态法两部分。所谓紧急状态，国外通行的标准，是对国家的安全造成威胁。这种情况不多，一般是内乱、外来侵略。

　　考虑到各种敏感因素，进入紧急状态会被简单地理解成是不是要打仗了。因此，将两种制度区分开来，谨慎使用是有好处的。紧急状态对公民的权利限制会更严，还有军队要介入，在平常时期应尽量避免。

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